Por Sergio Almada (*) y Luciana De Santis Solla (**)
En Revista A Buen Puerto
Es el concepto de moda. Ese que todos usan por igual, sin saber mucho acerca de su génesis, qué involucra o cuáles son sus alcances, pero que sirve para definir en general aquellas actividades pesqueras contrarias a la conservación y sostenibilidad de los recursos vivos de los océanos, o en violación a la legislación nacional o las obligaciones internacionales existentes. Sin entrar en un profundo análisis o debate jurídico sobre el mismo y el marco internacional que le da sustento, entenderlo un poco más, nos ayudará a utilizarlo con mayor acierto.
Lo primero que debemos hacer, es indagar sobre la cuestión más allá ámbito de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), en el seno de la cual se consolidó este concepto, de su Código de Conducta para la Pesca Responsable y fundamentalmente, más allá del Plan de Acción International para Prevenir, Desalentar y Eliminar la Pesca Ilegal, No Declarada y No Reglamentada (PAI-INDNR), donde se encuentra la definición más utilizada de pesca INDNR.
Existe un amplio andamiaje de instrumentos internacionales asociados a este concepto, que pretenden complementar de manera más concreta las obligaciones contenidas en la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR), de cooperar internacionalmente en la conservación y gestión de los recursos vivos en las áreas de alta mar.
Se destacan el Acuerdo relativo a la Conservación y Ordenación de las Poblaciones de Peces Transzonales y las Poblaciones de Peces Altamente Migratorios (Acuerdo de Pesca de Nueva York – 1995), aprobado por ley en nuestro país[1], pero nunca ratificado y el Acuerdo de medidas del Estado rector del puerto (AMERP-2009), del cual la Argentina no es parte. Ambos instrumentos, por su contenido y alcances, están dirigidos a instaurar a través de profundas modificaciones normativas, nuevos conceptos en el derecho del mar, los cuales aún deben lograr una mayor aceptación universal.
Y es entonces donde, desde la lectura de escritos de numerosos especialistas nacionales e internacionales que abordan el concepto de pesca INDNR desde el derecho internacional, comenzamos a ver cuestiones que, como mínimo, nos hacen repensar el mismo y analizar qué tan bien lo estamos utilizando y además, qué tan representativo es de lo que sucede en el área adyacente a la Zona Económica Exclusiva (ZEE) de nuestro país.
La pesca INDNR, pese a ser frecuentemente vinculada por ciertos sectores con la seguridad marítima, no se originó en el contexto de la misma, sino relacionada a la conservación y ordenación de la pesca. El principal instrumento que la define, el PAI-INDNR, se concibió como un conjunto de herramientas y mecanismos para combatir este tipo de pesca y, si bien es influyente a nivel internacional, no es vinculante y no prevé ilegalidad, es decir, contrariamente a lo que puede suponerse, la clasificación de una actividad como pesca INDNR no implica necesariamente ilegalidad. No obstante, y como bien pudo observarse en los documentos consultados, instrumentos internacionales como elmencionadoAMERP-2009 y los marcos legales de algunas Organizaciones Regionales de Ordenamiento Pesquero -OROPs- existentes, prevén efectos jurídicos con respecto a casos de pesca INDNR.
Al profundizar la investigación, nuestra sorpresa crece aún más cuando leemos a especialistas en derecho del mar de una universidad alemana diciendo que “…la pesca INDNR no debe equipararse con la pesca ilegal dado que, no todas las actividades que entran en la categoría de pesca no reglamentada implican necesariamente una infracción de la ley”[2], dejando en claro que toda la pesca ilegal es pesca INDNR, pero no toda la pesca INDNR es ilegal.
Por su parte, el aporte de especialistas de nuestro país, como Alejandro Canio o Ariel Mansi, nos obligan a analizar en mayor profundidad este concepto, conformado por lo que consideran tres situaciones jurídicas distintas y con alcances diferentes.
La pesca ilegal, la pesca no declarada y la pesca no reglamentada. Para Mansi, “un enfoque único destinado a examinar las tres categorías de conductas pesqueras, no parece apropiado, máxime cuando se pretenderá calificar cada una de ellas como ilegales, sin establecer distinción alguna en cuanto a las consecuencias jurídicas que tal calificación pudiera acarrear”[3].
En la misma línea de pensamiento, Canio sostiene “que una actividad sea calificada como ilegal, como no declarada o como no reglamentada, depende del espacio donde ha tenido lugar la actividad y de quién realiza la calificación: el Estado ribereño o una OROP”[4]. En otras palabras, nos dice que la interpretación dependerá de la perspectiva desde la que se la mire (las cuales podrán ser diametralmente opuestas), lo cual no resulta muy conveniente en el marco del derecho internacional.
Concluyen en que para que una conducta pesquera sea considerada ilegal, debe ser contraria a la obligación internacional de conservar los recursos vivos marinos de la alta mar y por ende, violatoria de la CONVEMAR. Pero ello no aplica de la misma manera, cuando esa conducta no se ajusta a lo establecido en el Acuerdo de Pesca de Nueva York -1995-, o a una medida de ordenación de una OROP, en los casos en los que el Estado del pabellón del buque involucrado, no sea parte del acuerdo o miembro de la OROP. Es decir, no se le puede exigir a este Estado, el cumplimiento de una obligación que no ha asumido.
Armando Abruza, miembro fundador de la Asociación Argentina de Ciencias del Mar y quien fuera presidente de la Asociación Argentina de Derecho Internacional, refuerza esta idea y yendo aún más allá nos dice que “la ilegalización lisa y llana de la pesca llevada a cabo por Estados no partes en el Acuerdo de Nueva York, la asimilación de la pesca INDNR a la piratería y a otras prácticas odiosas como el tráfico de estupefacientes y el lavado de dinero y, los intentos de extender la aplicación del Acuerdo de Nueva York a las denominadas especies “discretas”, vale decir, no sólo a las poblaciones de peces transzonales y a las altamente migratorias, son ejemplos que ilustran acerca del empeño puesto de manifiesto de manera sistemática por algunos Estados en obtener de la comunidad internacional, la aquiescencia a sus objetivos políticos y económicos en el alta mar”[5].
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